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地方大部制:组织结构角度的分析
* 来源 :http://www.intimetickets.com * 发表时间 : 2017-10-03 17:30 * 浏览 :

  [摘要]地方自下而上的大部制遇到的一个瓶颈问题是后产生的上下部门不对应,这种不对应产生了纵向的不协调问题,以至于不少最终回归原有体制。富阳在大部制中产生的“专委会”在结构上较好地解决了这一难题,尽管还存在一些可以改进之处,但仍然值得研究和鼓励。未来的机构还需要发挥地方的积极性和首创性,而组织结构的和创新则是地方可以考虑的一个重要方面。

  大部制是我国机构的一个重要内容。尽管“大部制”在2008年我国第六次机构中开始成为一个家喻户晓的词汇,但大部制事实上早在1982年的第一次机构中已经出现,只是当时没用“大部制”这一说法而已。比如,人事部与劳动部在那次中就合并为劳动人事部。此外,在2008年的大部制之前,一些地方已经开始了类似大部制式的,尽管其影响是局部的。无论是中央层面还是地方层面的大部制,都旨在解决长久以来存在的机构重叠、职能不清、部门林立、职责交叉、权责脱节、政出多门的问题,以使运转顺畅,提高的工作效率和服务质量。这一点在21世纪初我国提出建设服务型以来尤其如此。

  的就是向社会提供公品和公共服务,以及对社会进行管制,这一的履行需要借助一个组织形式来完成。自工业社会以来,这一组织形式的基本形态是官僚制。随着20世纪80年代公共服务和公品提供的市场化和社会化的出现,尤其是随着公共服务外包的出现,使得网络型的服务提供的组织形式开始出现。尽管如此,以官僚制为基本形态的现代组织并没有失去它的意义。即便在网络组织形式已经很普遍的美国,以官僚制作为基本组织形式的依然存在,并依然在发挥作用。正如菲利普·库伯在《合同制治理》一书中指出的,在美国,今天的“公共管理者是在垂直的权威模式和平行的协商模式相互交叉的情况下运作的。垂直模式的权威、资源和影响力来自治理核心的过程。平行关系建立在合同概念之上。”[1]这里的垂直的权威模式就是以等级形式出现的官僚制结构。尽管网络的形式在发展,但是官僚制的组织形式依然不可低估。斯蒂芬·戈德史密斯在《网络化治理》一书中指出,“的组织、管理和人事制度是为等级制模式而不是为网络化模式设计的。”[2]这表明:今天,官僚制仍在其社会治理和公共服务的提供中起着关键作用,这一点在中国尤其如此。

  这是由官僚制组织结构本身具有的优点所决定的。韦伯曾对官僚制有过最好的描述,说这一组织形式是工业社会中能够达到社会和经济目标的最好的组织形式。它的精密性、速度、明确性、对公文档案的了解、连续性、裁量权、统一性、严格的隶属关系、减少摩擦和人力物力开支是其他组织所不能比拟的,其决定性原因,正如韦伯指出的,“在于它纯粹的技术上的优越性”。[3]作为一个的和有效率的组织形式,官僚制的基本特点在于它的分工、自上而下的权威等级,法制和格的运作。官僚制的优越性在相当程度上是由它的组织结构决定的,众所周知,这一结构是由纵向的、以等级形式出现的命令指挥和执行系统以及横向的以职能部门形式出现的分工协作系统构成的。纵向的命令系统了指挥统一,令从上到下得到迅速地执行;而横向的部门分工则体现了专业化的要求,比如教育部育,卫生部管卫生,以获得做事的效率。

  但是,官僚制的优点在某些方面却往往成了它的缺点。就官僚制组织的结构而言,纵向的等级结构在指挥统一的同时,也往往会造成下级缺乏主动性、创造性和想象力。横向的部门结构在适应专业化的同时,也会因部门林立、部门职能交叉带来部门之间协调的困难和运作不畅,从而影响效率的发挥。当然,这一结构在不同的行政体系中其作用是有区别的。在联邦制的行政体系(比如在美国)中,在纵向结构中,作为国家一级的和作为次级的州不是上下级关系,州具有很高的自主权。在美国,地方及其部门的设立是州的,这导致州的部门无需和联邦的部门对应,也使得各州之间的部门的设置也不尽相同,不存在一个单一的模式。但在单一制国家,比如在中国,地方都是中央的下级机构,都服从国务院。这使得在机构的设置上,地方的部门都是和中央的部门应对的,比如中央有文化部,省就有文化厅,县有文化局,乡有文化站(见图1)。从配置的角度讲,地方中有些应对中央的部门属地方序列,比如地方层面的文化厅,它是地方的一个组成部分,而有些则直属中央领导(比如海关),这些部门尽管在地方,但与地方没有隶属关系,这就产生了地方管理中通常所说的条块关系问题。这种应对关系成了后面讨论的我国地方自下而上的大部制的一个组织结构上的瓶颈。

  从横向上讲,为了应对分工而设立的专门化的部门会因部门林立、部门之间职能交叉等产生彼此之间协调困难和运作不畅的问题。分工越细,部门就越多;部门越多,彼此间的协调的难度就越大。由于部门的职能不可能完全由某一个部门来承担,很多事情不仅仅只涉及一个部门,需要相关的部门一起来做。比如教育是教育部门的事,但是在学校进行公共安全教育,就会涉及到门。因此,专业化在某种程度上导致了管理上的碎片化。一个完整的流程也可能被分割成好几段,每一段都有不同的部门介入,形们所说的“五龙治水”的现象。比如,在我国,就猪的养殖、屠宰、猪肉的运输、销售以及最后到餐桌这样一个过程来说,其监管就涉及了畜牧、商务、质监、工商、食药和等多个部门。畜牧部门负责生猪饲料管理和疫病防治。工商部门负责核发猪肉批发商向养殖户收购生猪的营业执照,并管理交易过程中的合同纠纷。质监监管肉类生产加工企业、工商监管农贸市场的猪肉摊贩,食药部门监管餐饮服务单位,门则负责依法打击相关犯为,如非法添加“瘦肉精”、私屠滥宰以及生产、销售有毒有害猪肉等。通过这些部门的合作来确保猪肉的品质安全。[4]这种部门之间职能交叉的情况是很普遍的。再以城市水资源管理来说,建设局负责污水处理厂、城市污水管网的建设和管理,水利局负责城区内河的配水和水利建设,农业局负责家禽畜牧业污染的监督管理,环保局负责工业污染源的监督管理,执法局负责城区三产服务业的管理。在2008年进行大部制时,在国务院当时的66个部门中,职责多达80多项。根据一些学者的不完全统计,“仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外,农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委”。[5]

  尽管部门的设立反映了专业化的要求,但部门林立、职能交叉的状况也使得部门往往根据自己的利益考虑问题,因而导致彼此间的扯皮现象和协调困难,造成行政效能低下。比如在我国猪的监管上,曾经有过“八个管不了一头猪”的说法。如何解决这种部门之间协调困难、政出多门和互相扯皮的问题,使运转顺畅、效率提高?的一个选项就是采用大部体制。所谓大部制,指的是根据“合并同类项”原则,将工作性质和职能相近的部门合并成大部(比如把以前分散的、各自为政的海陆空运输部门合并为交通运输部),也就是将职能相近的部门横向打通,减少部门数量,改善部门之间的沟通和协调,提高工作效率。在我国,这种大部制有两种形式,一种是由中央引发自上而下的,这是最主要的形式。另一种是由地方引发的自下而上的,这种尽管不多,但也构成了整个的一部分。本文主要分析后一种。